摘要：牧區草場因其特殊性，實行“三權分置”不能完全照搬農地經驗。基于《資本論》的土地所有權理論，運用從具體到抽象的分析方法，在分析我國牧區草場資源特性的基礎上，探讨與之匹配的牧區草場“三權分置”制度安排形式，闡述我國牧區草場“三權分置”從法律權屬關系上的草場産權權利分解到所有制基礎上的産權關系、再到其特有的生産關系和交往關系的三個層級内涵，指出了其超越交換價值追求的多重目标導向，包括以草場要素市場化帶動畜牧業現代化、實現牧區草場效益共創共享的持續性、保障牧民根本利益基礎上的經濟社會轉型等，提出要以明晰集體所有權、牧民承包權、資本所有者經營權三權邊界作為改革重點來提升牧區草場“三權分置”制度績效的改革思路。

關鍵詞：牧區草場；三權分置；土地所有權；改革重點；權利邊界

“三權分置”是我國深化農村土地制度改革的新舉措，作為具有中國特色的制度設計，是在深刻總 結中國農村經濟社會發展實踐經驗基礎上提出的，是新時代解決人地矛盾、實現農業現代化的重大制 度創新。到目前為止，學界的研究大都集中在農地的“三權分置”上，而對于牧區草場“三權分置”的關 注相對較少。事實上，牧區草場面積大，人地、畜地矛盾突出，是人口群體性貧困的聚居地，牧區草場 實行“三權分置”是實現牧區牧業牧民現代化的必由之路。這既是實踐問題，也是需要在理論層面明 确其内涵和目标的時代性重大課題。本文試圖運用由具體到抽象的分析方法，從《資本論》的土地所 有權理論視角，構建牧區草場資源特性、“三權分置”制度安排與制度績效的分析框架，即在分析牧區 草場資源特性的基礎上，從三個層級内涵和多重目标來闡述相應的牧區草場“三權分置”制度安排，并 結合現階段改革實踐中存在的問題，來論證提升草場“三權分置”制度績效的改革重點在于三權邊界 的進一步明晰。

一、文獻回顧與問題提出

“三權分置”政策提出後，全國各地紛紛展開探索，與此同時，理論界也給予了高度關注，圍繞“三權”的内涵和關系、“三權分置”的性質和意義，展開了不同角度的研究。

關于“三權”的内涵，從經濟上來看，“三權”就是指土地的所有權、承包權和經營權，是可以分屬于不同經濟主體的權屬，其中集體所有權是農民集體的所有權，土地承包權是賦予集體成員的财産權，土地經營權是各類農業經營主體享有的耕作權[1]。“三權分置”解決了土地流轉中流入主體的資格限制，即流入主體與流出主體必須在同一集體的限制，是根據我國農村現實倒逼的理論創新[2]，也是符合經濟發展客觀規律的制度探索。從法律角度看，“三權”對應于經濟力量的産生，其法律實現機制的核心則在于促進土地經營權等新型農地權利财産化，其實現路徑要以既有的土地承包經營權法律制度為基礎[3]，“三權分置”得到了政策文件的肯定，但政策上的“權利”并不是法律上的權利，法律上應依循自身的邏輯來傳達承包地“三權”分置的思想，不宜簡單套用政策術語，土地承包經營權應純化為具有身份性質的财産權，土地經營權應定性為物權化的債權[4]。“三權分置”中将經營權視為獨立的民事權利也不符合法學基本原理，不符合他物權的生成邏輯[5]。可見，關于三權的内涵，學界研究呈現出一定的争議，有經濟性質與法律性質的表面上的矛盾，也有政策釋義與理論釋義的分野。

經濟學界對于“三權分置”的現實意義總體上給予了較為一緻的肯定，認為是中國特色産權制度的實踐創新。有學者指出，“三權分置”改革核心是完善集體土地産權權能，“三權分置”使得土地産權關系更具體化、清晰化和規範化，是符合農業規模經營和農業現代化的土地産權制度[6]，實現了土地社會主義所有制與土地市場化改革的統一[7]，是依據現實發展需要應運而生的，有效地回應了附着于土地上的物質利益問題的現實訴求。但“三權分置”下的具體實踐經驗還需要被抽象和上升為規律性的理論，從而完善經濟學産權理論的框架和内容。有學者基于西方經濟學産權理論結合我國“三權分置”實踐進行探讨，嘗試在地權結構細分基礎上構建分析框架[8]，以便從産權配置和産權公共域角度分析“三權分置”[9]，進而得出新的研究結論來豐富産權理論。然而，西方經濟學的産權理論是建立在資本主義市場經濟制度基礎上的，其前提是生産要素和産品的自由流動，資本被視為一種沒有任何制度性質的生産要素在自由的追逐利潤，而依據馬克思的經濟學理論，資本在促進生産力發展的同時也變革着、扭曲着生産關系，反過來扼制生産力的發展，最終自掘墳墓。因而，要對我國“三權分置”實踐進行理論探究和抽象分析，就離不開馬克思主義唯物史觀，就不能無視資本固有的逐利本性。

由于“三權分置”是面向實踐的土地政策，學界對于政策落實中面臨的問題和困難進行了較多分析和總結，也從不同角度提出“三權分置”的具體實踐路徑。問題和困難方面，提出了改革所面臨的農業補貼政策失效、“土地财政”難以持續、農地出現“非農化”“非糧化”等風險[10]，指出了三權主體利益關系失衡的經濟性障礙，經營權的權能實現受限的機制性障礙[11]。具體實現路徑方面，指出分置構成了結果上的兩難約束、方式選擇上的實質約束，提出農地股份合作社可以作為“三權分置”的重要實現途徑[12]；也有文獻指出現行法律框架下土地承包經營權的流轉方式并非都是承包權和經營權分離的可選路徑，隻有抵押、入股、信托等是實現承包權和經營權分離的最佳選擇[13G14]。可見，經過“三權分置”在現實中一定時期的落實和探索，理論界也針對具體問題進行了具體的分析，而針對當前的問題和困難繼續推進下一步改革的重點還需要深入本質層面進行學理分析。

綜上所述，學者們試圖對“三權分置”從制度、實踐、理論等多方面進行探究，具有很大的啟發性。然而還存在以下幾個問題：一是“三權分置”尚存在内涵上的理論争議，雖然作為一項實踐中的改革舉措予以實施，但大都隻具備政策釋義，仍然沒有總結出學界廣泛認可的經濟學内涵，需要進一步在理論層面給予诠釋；二是已有的理論闡釋多集中在運用西方經濟學産權理論進行解釋或者對産權理論進行拓展，而基于馬克思土地所有權理論、運用唯物史觀進行分析探讨的文獻相對不多；三是已有文獻大都基于對我國農地“三權分置”進行分析，以牧區草場作為研究對象的文獻較少；四是當前“三權分置”政策已經在實踐中進行了一定時期的初步探索，有必要在進行理論上的歸納總結的同時，找出改革繼續推進的重點。本文正是出于對上述問題的思考和回應而展開的分析和論證。其理論邏輯是：牧區草場作為一種農地資源，在與一般農地資源存在共性的同時也有自身的資源特性；故而與它所匹配的“三權分置”制度安排形式在保持了“三權分置”政策初衷和根本導向的基礎上有着自身顯著的特點；這一制度安排的鮮明特點，從理論上來說在于其内涵的多層次性和目标的多維性，從政策設計上來說，在于比原來兩權關系下的家庭承包的草場制度具有更高的制度績效；然而實踐過程中，由于現實條件的限制，會産生一些阻礙制度績效達到預期的客觀問題；因而需要在“分置”的各個實施階段針對其存在的問題，确立改革重點，推進“三權分置”在實踐中落地，以有效提升“三權分置”改革的制度績效。

二、我國牧區草場資源特性

與一般農地不同，我國牧區草場有其自身鮮明的資源特性，主要表現在以下幾個方面：

生産的封閉性和文化的凝聚性。不同于農業耕地全國範圍的延展性分布，我國牧區大都分布在地理位置偏遠、自然條件惡劣的西部地區和部分中部地區，這種顯著的地理特征，決定了牧區草場的生産封閉性和文化凝聚性。由于海拔高、氣候嚴寒、降水量低、草場質量不一且分布不均，所以從事畜牧業生産的自然條件很差，牧民自身受教育程度偏低，長期貧困，人才和資金短缺，且牧民居住分散，交通、水電等基礎設施匮乏，先進的理念、技術、資金、人才、經營管理知識都被屏蔽于牧區之外，畜牧産品買難賣難，流通不暢，生産要素整體固化導緻生産封閉，這也使得牧區内部形成特殊社群，同時牧民多為具有宗教信仰的少數民族，語言與宗教的聯結使得牧區呈現特殊的文化凝聚性，與外部非牧區形成生産生活信息的相對隔絕。

經營方式的曆史傳統性及高風險性。我國牧區畜牧業大都源于落後的部落式的遊牧形态，生産以自給自足為目的，生産經營模式簡單粗放，技術含量低，多為靠天養畜，且由于牧區的封閉性，這種曆史性因素仍普遍留存，舊的經濟結構模式尚存，導緻畜牧業生産經營結構單一，在面臨自然風險和市場風險時，牧民的抗險能力很弱。因此可以說，草場資源傳統性經營方式導緻了畜牧業生産經營的高風險性。

牧民與草場資源的間接關系導緻管理的低效性。就耕地來說，農民與耕地的關系比較直接，農民獲取經濟效益來源于農産品産量和銷售價格，而農産品的産量直接源于耕地質量，即遵循耕地-農産品-農民的關系鍊。因此，農民也更加重視耕地的投入和保護。而牧民與草場的關系則更為間接，牧民獲取經濟效益來源于畜牧産品産量和銷售價格，而畜牧産品的産量源于牲畜的養殖數量和質量，牲畜的養殖數量和質量又源于牧草的數量和質量，而牧草源于草場，即遵循草場-牧草-牲畜-畜産品-牧民的關系鍊。因此，牧民對草場的投入、管理、建設和維護都不及農民，草場甚至被視為牧業生産函數之外的既定要素。正如有學者所述的：“牧民把注意力更多地放在如何公平地承包到優質牲畜上，對草地承包沒有提出更高的要求牧民将草場視為大自然的恩賜，而非一種需要先進的理念和制度進行經營管理的經濟資源，對草場的利用和管理未進行嚴格的區分缺少方法、不知道怎麼實現草場退化恢複的問題”[15]。

生态環境的脆弱性。畜牧業經營既是經濟行為也是生态行為，具有很強的外部性。與農業耕地不同，草場是為飼養牲畜提供物質資料，直接且長期性多頻次的供牲畜踩踏和啃食，生态也更為脆弱，牧民要發展牧業、增加收入，就要有更高的畜牧産品産量，而要實現畜牧産品的高産量，就需要在現有的社會平均的生産技術條件下增加牧草的供給，對草場造成巨大的生态壓力，如果不改變這種惡性循環，就會對生态造成更加持續的危害。同時，草場是我國面積最大的生态性屏障，一旦草場退化、沙漠化，不僅對畜牧業的發展、牧區的經濟社會和生态環境産生惡劣影響，而且由于其外部性，也會造成沙塵暴等全國範圍的環境污染，影響我國社會整體的生産生活質量。

總之，我國牧區草場地理上的偏遠性導緻的生産封閉性和文化凝聚性、經營方式的傳統性和生産結構的單一性造成的高風險性、牧民與草場資源關系的間接性導緻草場管理的低效性、生态環境的脆弱性和畜牧業經營的外部性等特殊性，要求草場的“三權分置”不能照搬複制其他農地模式和經驗，而應結合自身資源特性，進行相應的制度安排。

三、牧區草場“三權分置”制度安排：三層級内涵與多重目标

明确牧區草場“三權分置”内涵是實踐的前提和起點，其目标則是改革的方向和終點，因此本文從牧區草場“三權分置”的内涵和目标來分析其制度安排特征。

1.牧區草場“三權分置”的内涵解構：三個層級

區别于以往文獻的政策解讀和西方産權分解的理論視角，本文試圖從我國牧區草場的實際出發，從具體到抽象地将牧區草場“三權分置”的内涵進行三個層級由表及裡的逐一分解。

第一層級：法律權屬關系上的草場産權的權利分解。牧區草場“三權分置”是建立在原有的兩權(所有權、承包經營權)分離基礎之上的，即牧區草場的經營權從原有的承包經營權中分離出來，實現由草場所有權、承包經營權的兩權分離轉變為所有權、承包權和經營權的三權分離。這種“三權分置”的最直接含義就是權利的再分解，也是社會各界所廣泛認可的概念。從權利分解的角度來看，“三權分置”體現的是一種法律權屬關系，因此，厘清牧區草場的三個權利在法律上的實際權屬對應，是“三權分置”的第一層級内涵。

第二層級：所有制基礎上的草場産權關系。權利分解是牧區草場“三權分置”的表層含義，透過這一層級進一步分析，可以得知牧區草場“三權分置”的核心要義是草場所有制基礎上的産權關系，正如馬克思所說的：“用這些人使用或濫用一定量土地這樣一種法律權力來說明問題，是什麼問題也解決不了的。土地的這種使用，完全取決于不以他們的意志為轉移的經濟條件。”[16]這就是說，經濟基礎決定上層建築，“法律權力”是建立在“經濟條件”上的。我國牧區草場“三權分置”就是在草場歸集體所有的農村土地集體所有制基礎上的産權關系改革，是與我國社會主義初級階段的農村土地所有權形式相對應的。馬克思曾深刻地指出：“土地所有權的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它當作排斥其他一切人的、隻服從自己私人意志的領域。”[16]在我國社會主義初級階段，牧區草場屬于牧區農村集體所有，農村集體對本村範圍内的草場進行壟斷，服從本村全體牧民的意志，在這個根本前提下，實現了牧民承包經營權從所有權中分離、進而經營權再次從承包經營權中分離出來的産權關系。因此，所有制基礎上的草場産權關系是“三權分置”的第二層級内涵。

第三層級：牧區草場特有的生産關系和交往關系。“三權分置”分的是“權”，而“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化的發展。”[17]權利總是曆史的、具體的，即由社會的經濟基礎所決定的，所以牧區草場“三權分置”本質内涵是草場所有權、承包權和經營權背後的人與人之間的生産關系和交往關系。如馬克思所指出的，“考察現代的土地所有權形式所以是必要的，是因為我們要考察資本投入農業而産生的一定的生産關系和交往關系”[16]。而我國牧區草場的資源特性使得擁有草場所有權的村集體，擁有草場承包權的牧民和擁有草場經營權的市場經營者之間的生産關系和交往關系呈現更為複雜的新的特點：一是由于其生産關系和交往關系的封閉性和牢固性，使得“第三權”即經營權的分離相對困難。如前所述，牧區草場獨特的地理特征及其文化凝聚力，使得牧民之間、牧民與村集體之間的生産關系和交往關系更為封閉和牢固。在這種情況下，要将資本所有者這一市場經營主體引入，來建立三權關系從而突破原始的兩權關系，就尤為困難。二是由于草場資源經營方式的曆史傳統性，易将草場經營主體中的“風險規避者”排除出市場。牧區草場較為原始的傳統經營方式，造成了畜牧業抗風險的能力較弱。經營權的流轉從而構建新的生産關系和交往關系代表着高風險的分散，“三權分置”改革在促使經營權流轉至資本所有者的同時，也意味着畜牧業自身的高風險随之同時轉移。這就促使進入草場流轉關系的資本所有者，具有進入高風險領域的經濟基礎，或者擁有降低風險的機制，“風險規避”為特征的經濟主體易被排除出市場。三是新的三權關系的建立需要将草場内化為生産函數中的生産要素，從而促進草場的有效管理和積極建設。以往由于牧民與草場資源的關系較為間接，因而牧民對草原的管理和建設并不重視。“三權分置”作為一項創新的改革舉措，必須着眼于這一問題的解決。建立健全能使其經營主體與草場建立更為緊密的利益聯結機制，以便激勵經營者在利用草場進行畜牧業發展的同時更加注重對草場的管理和建設。四是在由兩權關系向三權關系的轉變過程中，必須加強對生态的保護。牧區草場“三權分置”不隻是一個單純的經濟産權制度的變更，同時也是良好生态機制重新建立的新的嘗試。因而，在實施三權關系改革中必須充分考量生态保護的至關重要性。總之，牧區草場“三權分置”不僅要打破堅固的舊的生産關系與交往關系，還要建立更緊密的生産關系、更和諧的交往關系、更利于經營的風險分擔關系和更可持續發展的生态環境。

綜上所述，從理論脈絡來看，我國牧區草場“三權分置”的第一層級内涵和第二層級内涵從法律權屬和所有制基礎上的産權關系兩方面展現的内容，也适用于其他農地“三權分置”内涵的界定，這兩層内涵，是全國農村土地“三權分置”制度的政策初衷和根本導向。但草場“三權分置”的第三層級内涵從前兩個層級中逐步剝離和抽象出來，呈現了牧區草場不同于其他農地的特殊性，這也是我國實行牧區草場“三權分置”改革首先要明晰的一個立足點。

2.牧區草場“三權分置”的多重目标：對交換價值追求的超越

馬克思在分析資本主義土地所有權時，指出土地經營者唯一的目标是對交換價值的追求。而我國牧區草場的公有制屬性及其資源特性，使得草場“三權分置”具有超越交換價值的多重目标。

目标之一：改革撬動，以草場要素市場化來帶動畜牧業現代化。這是牧區草場“三權分置”的主要目标，核心是利用資本追求交換價值的本性以推動牧區生産力解放和發展。資本的引入有助于打破牧區生産的封閉性，資本不僅采取了資金形式，且引入了資金背後的理念、人才、知識和技術，資本的逐利性促使資本所有者不斷追求牧區生産的利潤最大化，為此而加強技術創新、暢通流通渠道，實現牧區對外連通；資本所有者有降低經營成本、增加産品附加值的激勵，為此而建立新的生産組織機制，實行現代化的經營模式，引進現代企業管理制度，延長畜牧業産業鍊，這在客觀上可以改變牧區傳統的單一生産經營結構，提高草場的利用效率和草場作為生産要素的貢獻率，實現經濟資源的優化配置，帶動畜牧業産業現代化；市場化的、高效率的經濟主體承擔牧區畜牧業的生産經營，可以提供牧區草場規模經營的條件，比牧民更具抵禦自然風險和市場風險的能力。

目标之二：發展引領，實現牧區草場效益共創共享的持續性。進行草場改革是前期目标，而發展是最終目标，使政策能夠長期有效的落實下去，才意味着改革的最終完成。牧區草場特有的封閉性、高風險性和生态脆弱性使得它比其他農地資源更需要“三權分置”改革的長期持續性。一方面，在資本引入初期就要以牧區的持續發展為目标，在實現資本追求自身價值增殖目标的同時，要明确“三權分置”的最終目标是借助資本力量實現更大範圍的牧區牧業現代化發展，因此，要注重牧區生産條件的改善、信息的暢通、産業鍊的形成、草場生态的保護、整體生産經營能力的提升，以防僅以産值和收入為目标所産生的資本帶來的短期虛假繁榮狀況。另一方面，形成合理的收入分配機制和配套政策制度，使牧區草場在現代化的市場經營中增加的收益能夠在三大主體之間合理分配，既能充分發揮資本的積極性，即保證資本投入在草場中獲取的利潤不低于其他投入其他部門獲取的利潤，同時牧民的收益能夠随着改革的不斷深入而逐步增加，村集體的功能得到有效的發揮，從而實現三權有序配合、良性循環，以推動牧區草場長期的可持續的發展，促進各主體共創共享畜牧業的現代化成果。

目标之三：穩定為本，保障牧民根本利益基礎上的經濟社會轉型。在資本主義市場經濟中，由于生産資料的私人占有，資本不受任何限制的自由流動，資本的集中與積聚均被認可，資本所能達到的壟斷程度基本不受約制，這也是經濟危機周期頻發的重要原因。我國“三權分置”在利用資本促進生産力發展的同時，還要抑制其消極作用。資本是手段而不是目的，尤其我國牧區與外界斷檔脫節，長期以草場為生活保障和生存依托，既有群體貧困性，又有文化凝聚性和曆史傳統性，經濟問題、社會問題、文化問題交織，錯綜複雜。因此，草場改革不能以資本為大，應因地制宜的實施具體制度和改革措施，尊重地方特色的基礎上循序漸進的改革，保障牧民在發展中的基本利益，協調好資本所有者與牧民、村集體的生産關系和社會關系，在社會穩定的根本前提下，促進牧區經濟社會轉型。要注重對資本的管控，對資本所有者的市場行為進行約束，建立資本經營者與草場之間的直接利益機制，将草場的投入、管理、建設和維護納入資本循環系統，在日常監督的同時定期進行環境評估，穩固牧民的生存根基。

四、提升牧區草場“三權分置”制度績效：以三權邊界明晰化為改革重點

牧區草場實行“三權分置”制度，相比兩權關系下的草場制度，在政策設計上具有理論上和宏觀層面的整體性制度績效。它重構了經濟主體利益關系，有利于發揮資本作用，形成新的激勵與約束機制，帶動信息、技術、資金、人才等一切現代生産要素向牧區流入；有利于激活草場要素功能，打破封閉的牧業生産，建立現代化多元的生産經營模式，使之具備草場管理、維護和抵禦自然風險與市場風險的能力；有利于實現小牧戶與大市場的有效銜接，最終實現現代化大牧業生産經營和牧區整體脫貧緻富。

然而，“三權分置”是個方向性的政策，并未給出具體的改革路徑和改革步驟，在實踐中，由于現實條件的限制，制度績效往往難以達到預期。因而需要在各個實施階段明确其關鍵問題所在，确立推進改革的重點，并進一步細化政策的落實步驟，以保證其不違背“三權分置”内涵、不偏離“三權分置”目标，在改革實踐中有效提升“三權分置”的制度績效。

調研發現，自2014年中央一号文件提出“三權分置”政策構想以來，我國牧區“三權分置”改革進入了以政策承接為特點的啟動階段。各牧區政府以宣傳草場“三權分置”政策為起點，逐步放開草場經營權，實行經營權流轉試點工作并随後全面推行。前期的實踐已初見成效，改革激發了牧區各村的草場流轉和畜牧業生産經營的活力，以至牧區新型經營主體數量不斷增加，村集體向社會尋求合作機會、引入社會資本的積極性有較大提高。但同時也存在一些亟需解決的新問題，應該說，改革進入了攻堅克難的新階段。由于“三權分置”制度安排下生産關系與社會關系複雜多元，所有權、承包權、經營權三權邊界模糊成為各主體利益沖突增大、阻礙制度績效提升和改革目标實現的關鍵問題。因而，深化改革必須以明晰三權邊界作為現階段改革重點。

1、明晰承包權與經營權邊界，減緩牧民與資本所有者之間的利益沖突

承包權與經營權權能邊界不清，往往導緻其主體行為越位，使得經營權難以從承包權中分離出來或者經營權對承包權的侵害，進而難以實現“三權分置”改革與穩定兩個目标。“三權分置”制度下，資本所有者的出現和草場流轉自願，使得牧區呈現三種生産關系：I.自負盈虧的家庭經營小生産下的簡單生産關系；Ⅱ.草場流轉後社會資本獨立生産經營下的新型生産關系；Ⅲ.牧民将草場流轉給社會資本且受雇于社會資本時的複雜生産關系。生産關系的多元化使得牧民與資本所有者的關系複雜，不僅存在上述第Ⅱ種生産關系下的契約關系、利益分配關系、草場維護關系，還存在第Ⅲ種生産關系下的雇傭關系。承包權與經營權的邊界不清會導緻這些複雜關系下的兩主體利益沖突。

承包權與經營權邊界不清導緻利益分配不合理。草場流轉給資本所有者後，在第Ⅱ種和第Ⅲ種生産關系下存在兩種不同的利益分配：不存在雇傭關系時的利益分配與存在雇傭關系時的利益分配。相比于第I種生産關系下牧民自身投入生産資料和勞動而獲取實物收益和貨币收益的利益分配，這兩種新的利益分配更加複雜。第Ⅱ種生産關系下，受雇于社會資本的牧業工人進行直接生産、職業經理人(也可能有社會資本直接承擔經營管理、提供技術等腦力勞動)參與生産，所有提供簡單勞動和複雜勞動的牧業勞動者創造了全部的剩餘價值，這些剩餘價值在交換得以實現以後轉化為三個部分：轉化為利潤由社會資本所有者占有、轉化為地租由牧民占有，資本所有者和牧民不從事生産經營活動，但是資本所有者憑借對草場的經營權獲得利潤，牧民憑借對草場的承包權獲得地租，牧業工人獲取勞動力價值的補償。經營權與承包權邊界不清，使得剩餘價值歸資本所有者所有與歸牧民所有的比例不明确，且二者此消彼長，通常地租過低且固定，矛盾沖突凸顯。在第Ⅲ種生産關系下，牧民受雇于社會資本，作為牧業工人從事畜牧業生産。此時剩餘價值由牧民和其他牧業工人創造，轉化為資本所有者的利潤、牧民的地租。牧民所獲得的地租有了正當性，不是憑借承包權而獲得的對他人勞動的占有，而是對自己所創造的價值的合理占有，而且為資本所有者創造了價值。牧民參與了直接生産，除租金之外，工資如何分配、政府補貼向誰供給，又成為新的矛盾。尤其随着畜産品附加值不斷增大，利益分配如何設定愈加成為影響草場流轉持續性和牧區穩定性的關鍵因素。

經營權與承包權權能的不對等也造成契約問題。契約問題已成為産生矛盾的現實問題之一，訂立契約的雙方具有不同的利益訴求，但承包權與經營權權能不對等，牧民由于普遍受教育程度較低，且因長期的封閉生産、單一的傳統經營，使其缺乏市場敏銳性，與資本所有者之間存在明顯的信息不對稱，從而在流轉前的契約訂立時，就已經存在資本所有者利用信息優勢訂制有利于自身利益的契約的道德風險，牧民則缺乏維護自身利益來完善契約的能力，一些牧民在不平等的契約關系中權利喪失、利益受損。而更為常見的情況是，牧民作為理性人知曉潛在的道德風險，便會出現牧民不願轉出草場且最多隻進行短期流轉的逆向選擇問題。然而，過短的流轉周期很難吸引資本對牧區草場進行固定資本投資和規模化經營，并且規模化經營的條件是一個社會資本所有者需要與多個牧戶形成契約關系。正是上述這些原因不僅加劇了草場流轉的困難，而且使得已經引入的資本也傾向追求短期利益，從而阻礙了“三權分置”改革和發展目标的實現。

因此，明晰承包權與經營權邊界，約束兩權主體行為，促進兩權權能對等，以減緩牧民與資本所有者之間的利益沖突，勢在必行。

2、明晰所有權與經營權邊界，減緩村集體與資本所有者之間的利益沖突

“三權分置”後，村集體與資本之間建立了更為直接的生産與社會關系。我國牧區社會資本作用方式與資本主義資本作用方式不同，需要通過明晰經營權與所有權邊界，對資本作用方式予以合理管控。否則，要麼資本因過度逐利而損害公共利益；要麼資本撬動牧區發展的動能不足。

資本主義社會中資本向農業的流入，是資本為了攫取更高利潤而産生的自由流動的必然結果。依據馬克思的土地所有權理論，資本主義生産方式在統治其他部門後，開始統治農業，“資本主義生産方式已經支配農業這樣一個假定，包含着這樣的意思：資本主義生産方式已經統治生産的和資産階級社會的一切部門，因此它的下列條件，如資本的自由競争、資本由一個生産部門向另一個生産部門轉移的可能性、同等水平的平均利潤等等，都已經完全成熟”[16]。我國牧區草場“三權分置”是政策引導下的經營權流轉和資本限制性引入。資本并非能随意進入一切部門，資本還是被作為社會主義初級階段拉動經濟增長的一種手段而存在的。由于資本的逐利性和導緻兩極分化的消極作用，因此是被限制使用的，尤其不能動搖公有制的主導地位。牧區草場作為農村集體土地的一部分，是重要的生産資料，公有的性質必須保證，“三權分置”堅持了草場所有權為集體所有的根本原則，在此前提下，才允許資本的作用充分發揮，允許資本的部門間轉移和流動。

我國牧區草場的“三權分置”這種土地産權形式的前提是村集體壟斷草場，而引入的資本是服從私人意志的，以追求剩餘價值增殖為目的。村集體的草場所有權，與資本所有者的經營權之間的矛盾需要更清晰的權利邊界劃分，諸如二者分别包含哪些權能；交叉性的問題如何劃分權能；村集體憑借草場的公有性質如何來限制資本；草場經營權歸資本，那麼村集體如何發揮其經濟管理職能和其他公共服務職能等。

兩權邊界不清導緻了兩種不利的結果，一種是資本過度逐利使得資本不受限地作用于牧區，資本私有制性質使其采取一切手段來追求利潤的不斷增加，而對村集體的公共利益産生侵害，因為二者的經濟目标不同，使得相互的利益沖突也較為突出，尤其在資本引入後文化沖突、草場保護沖突、公共服務沖突凸顯；另一種是資本引入過于保守，甚至社會資本在牧區受到很大程度的排斥，并讓資本所有者承擔過多諸如扶貧、基礎設施建設、牧區公益服務等公共職能。由于牧區自然條件薄弱、生産要素匮乏、生産經營的高風險性，對資本所有者造成比較大的投資壓力，如果生産經營前期将過多的公共職能轉移給資本，會導緻其赢利困難，難以發揮撬動牧區經濟發展的能力，甚至不願進入或退出牧區的生産經營。

3、明晰所有權與承包權邊界，減緩村集體與牧民之間的利益沖突自負盈虧的家庭經營小生産下的生産關系中，村集體與牧民利益相對一緻。家庭經營小生産的生産關系特點是：生産規模小，牧民投資水平低，對草場依賴程度高，抵禦自然災害的能力差，生産過程粗放；交換形式簡單，産品作為社會資本的原料而在生産資料市場被低價購買，無法獨立應對市場價格波動的風險；牧民獲取的分配收入水平低，貧困程度大，依靠國家扶持來維持生存；收入基本全部用于消費，很少進行儲蓄和投資。這種生産關系下的社會交往關系主要由村集體與牧民、牧民之間、牧民與市場之間的關系構成。村集體與牧民是自上而下的管理與監督、組織與被組織的關系，由群體内生而出，村集體具有草場所有權，牧民具有承包經營權，生産目标相對一緻，交往關系緊密，尤其生産經營的引導、補貼優惠等各項資金的分配、基礎設施的建設、對抗自然風險和市場風險等方面大都由村集體帶領牧民協同完成，加之村集體的代理人與牧民之間以家族親緣關系和民族宗教文化為紐帶，具有強烈的文化認同感和自我辨識度。這種情況下經濟關系在很大程度上受社會關系影響，利益沖突不大。

草場流轉後的兩種新型生産關系下，打破了過去相對簡單的利益關系，牧民對村集體的信任度降低，并且牧民與資本所有者之間的利益沖突易轉嫁給村集體。一方面，三權主體作為三個獨立的經濟主體，相互間形成新的利益博弈關系，牧民與村集體代理人之間是委托代理關系，但是村集體代理人在市場經濟下，也有出于個人利益最大化的目的而與資本所有者合謀的可能。另一方面，牧民與資本所有者利益關系複雜，更易發生牧民租金過低、優惠補貼的獲取、工資的獲取、生存風險、草場保護、契約糾紛等系列問題，牧民自身難以解決，通常會求助于村集體，處理不當則會産生這種矛盾的轉嫁。因此，村集體與牧民利益關系的改變亟需所有權和承包權的邊界明晰化，否則或者所有權過度幹涉承包權，過度引導牧民草場流轉，損害牧民利益，甚至與資本所有者合謀來幹涉承包權主體的決策和行為；或者所有權虛置，村集體放任牧民各種形式的草場流轉行為，對草場監督不到位，最終出現牧民與資本所有者收入差距過大、草場資源受到破壞等後果。任何一種結果都不利于牧區持續性發展目标和保障牧民利益目标的實現。因此，明确經營權分離後的村集體對牧民牧區牧業還承擔哪些經濟職能，進而明确完整的所有權權能内容，以探尋所有權與承包權之間的合理邊界，對于兩權主體充分發揮自身權能，實現“三權分置”目标尤為重要。

總而言之，“三權分置”改革的當前階段，三種生産關系形式同時存在，且将依次動态推進，生産關系與社會關系的多元複雜化亟需三權邊界明晰化，各權利主體各司其職，協同共進。邊界不明晰使得畜牧業發展實踐中，内部交易成本較高、經營風險較大，從而導緻“三權分置”制度績效難以達到政策預期。以明晰三權權利邊界為改革重點，既能對資本所有者産生轉入草場經營權的激勵、也能規範資本發揮作用的方式，構建各行為主體間的良性互動機制，提高生産經營效率和牧區經濟社會發展效率，從而促進“三權分置”改革的徹底性和有效性，真正契合改革目标。

五、結語

與我國牧區草場資源特性相匹配的草場“三權分置”制度安排，在保持了農地“三權分置”政策初衷和根本導向的基礎上有着自己的特點，牧區草場“三權分置”内涵豐富，目标多重。首先是内涵豐富。其第一層級法律權屬關系上的産權權利分解是最普遍意義上的概念，也是宏觀層面的範疇；其第二層級所有制基礎上的産權關系是基于唯物史觀的分析方法而得出的政治經濟學含義，與西方經濟學存在本質區别，它強調産權關系的所有制基礎，牧區草場歸集體所有與西方經濟學中的土地私有是根本對立的；其第三層級生産關系和交換關系是本質的經濟範疇，是與馬克思主義政治經濟學相統一的準确定位，從這一層面得出的牧區草場“三權分置”内涵也是區别于其他農地資源的特點所在，是其理論立足點。其次是目标多重。以草場要素市場化來帶動畜牧業現代化這一目标以駕馭資本邏輯、激發資本促進牧區生産力提高為作用機制，以草場改革為特征；實現牧區草場效益共創共享的持續性這一目标強調源于草場資源的特殊性，兼顧與平衡三大主體的利益，以長期發展為特征；保障牧民根本利益基礎上的經濟社會轉型這一目标針對牧區特點，更加注重資本負面作用導緻利益沖突時對牧民利益的維護，以牧區穩定為特征。牧區草場“三權分置”的制度安排始終以這三重目标為導向。然而，現實條件的限制使得實踐上的操作與政策上的設計以及理論上的預期總是存在差距，具體地說，牧區草場“三權分置”制度安排雖比兩權關系下家庭承包經營的草場制度更具理論上和宏觀層面的整體性制度績效，但當前改革階段，生産關系與社會關系複雜多元，三權權利邊界不清晰造成了各主體間的利益沖突增大。深化牧區草場“三權分置”改革，應以明晰集體所有權、牧民承包權、資本所有者經營權權利邊界為改革重點有序推進，妥善處理各經濟主體間的權能劃分，以提升改革制度績效，實現預期的改革目标。

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文章來源：《華中農業大學學報（社會科學版）》，2020年第1期。