内容提要：生态文明及其建設話語以及作為其權威性表達的習近平生态文明思想，是貫穿于或影響到新時代中國特色社會主義建設諸多方面或議題領域的重要理論引領、政治規約和行動指南，而這當然也包括緻力于探索生态環境保護修複與扶貧開發、脫貧緻富相結合的生态扶貧政策領域。作為一種公共政策及其實踐，生态扶貧可以大緻理解為在新時代中國特色社會主義現代化建設的宏觀背景與語境下，通過國家專項政策、各方面資源投入和各級地方政府的有效組織，來實現對較為豐厚生态環境資源的經濟貧困地區的綠色開發或較為貧瘠自然生态環境的經濟貧困人口的異地發展。在“決戰決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會”的全民政治共識與國家重大戰略統領之下，生态扶貧逐漸發展成為一個理念豐富、政策綜合和途徑多元的議題性話語政策實踐體系，并構成了中國特色社會主義扶貧理論與實踐的重要側面或維度，而大力推進綠色發展、建立健全生态公益補償機制、有序開展生态易地搬遷是最具代表性的三種實踐模式或進路。

　　關鍵詞：生态扶貧；生态文明建設；綠色發展；生态公益；生态搬遷

 

　　黨的十八大以來，大力推進生态文明建設已經成為新時代中國特色社會主義現代化發展的标志性議題，其基本要求是堅持人與自然和諧共生理念和方略，走好生态優先、綠色發展之路。而從2013年黨中央正式提出精準扶貧戰略之後，全國各地積極探索生态扶貧的體制機制和政策手段，緻力于在保持或恢複地域生态環境的同時更科學利用當地的自然資源，促進經濟社會可持續發展并改善人民群衆生活，成為我國實現2020年底消除農村地區絕對貧困目标的重要戰略與實踐進路。随着全面建成小康社會目标的實現和全面建設社會主義現代化國家新征程的開啟，黨和政府工作的重點将更加聚焦于發展的不平衡、不充分和不可持續問題，這意味着包括廣大脫貧地區的綠色發展在内的生态文明建設将會占據更為突出的位置。正如習近平總書記所指出的，“人民群衆對清新空氣、清澈水質、清潔環境等生态産品的需求越來越迫切，生态環境越來越珍貴。我們必須順應人民群衆對良好生态環境的期待，推動形成綠色低碳循環發展新方式，并從中創造新的增長點”。基于此，本文将在生态文明及其建設話語視域下系統考察我國生态扶貧政策的構建與實施過程，并對三個代表性實踐案例做出初步分析，以期推動對于該議題政策領域的學理性讨論。

　　一、生态文明及其建設話語的三重意涵

　　生态文明及其建設主要作為一種政策話語，經曆了一個逐步形成與不斷豐富發展的曆史過程，包括對新中國成立以來特别是改革開放以來我國生态環境保護治理領域的制度創新與工作經驗的總結提升。2007年黨的十七大将“生态文明建設”正式納入到中國共産黨的政治意識形态和治國理政方略之中。2012年黨的十八大則确立了“生态文明建設”在中國特色社會主義事業總體布局中的“五位一體”地位，強調生态文明建設要融入社會主義現代化建設的各方面和全過程，從而不斷拓展“生産發展、生活富裕、生态良好的文明發展道路”。2017年黨的十九大進一步将“生态文明建設”置于習近平新時代中國特色社會主義思想的宏大理論體系之下，明确提出“堅持人與自然和諧共生”“推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”的基本方略。在此基礎上，黨的十九屆四中全會從國家治理體系與治理能力現代化的視角提出了建立健全生态文明制度體系的四項任務要求，即“實行最嚴格的生态環境保護制度”“全面建立資源高效利用制度”“健全生态保護和修複制度”“嚴明生态環境保護責任制度”，而黨的十九屆五中全會則着眼于2035年基本實現社會主義現代化遠景目标和“十四五”規劃編制，系統闡述了“推動綠色發展、促進人與自然和諧共生”的四項總體要求，即“加快推動綠色低碳發展”“持續改善環境質量”“提升生态系統質量和穩定性”“全面提高資源利用效率”。至此，我國的生态文明及其建設話語，已經不再僅僅是通常意義上的生态環境保護治理制度與政策，也不局限于與生态環境保護治理目标相關的個别性綠色經濟、社會與文化舉措手段，而是有着内容豐富而且彼此契合一緻的哲學價值、政治取向和戰略選擇等層面上的理論意涵，構成了我們如今統稱的習近平生态文明思想體系。 在哲學價值觀層面上，生态文明意指人（社會）與自然之間和諧共生（相處）的價值态度、倫理追求與文明願景。其首要特征在于，人類社會（同時包括社群與個體層面）以有機的生态學思維構築調節人（社會）與自然之間的關系，并把實現二者的和諧共生視為整個社會的文明基礎、文明自覺與文明追求。對此，馬克思恩格斯等經典作家已經做出過科學的闡釋論證，強調人與自然并不是兩個完全對立性的存在而是協同發展的統一整體，“人和自然，是攜手并進的”。在他們看來，一方面，作為人類生存生活的一般性條件或前提的自然生态，對于人類及其社會發展構成了一種根本性的約束因素，甚至是一種絕對的“生态邊界”，但它在現實中又呈現為具有複雜樣态的“人的作品和現實”而内在于人類文明之中。另一方面，人類作為能動的社會主體，通過有意識的生命活動将自身與自然區别開來，在物質生産活動中認識和改造自然以實現自身社會生活的改善和發展，但其基礎仍在于對自然條件及其必然性規律的适應利用。也就是說，人類社會與大自然構成了一個相互依存的生命共同體，因而人與自然間應保持一種和諧共生的價值倫理關系。習近平總書記創造性地闡發了人與自然是生命共同體的思想，并強調“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”，人類美好生活理想的全面實現與自然生态系統的平衡穩定在本質上是内在一緻的，而生态文明建設就是要努力實現人類社會發展與自然生态美麗之間在更高層次上的和諧統一。這也就意味着，對自然生态環境的保護優化要以增進民生福祉為導向，“讓良好生态環境成為人民生活的增長點、成為經濟社會持續健康發展的支撐點、成為展現我國良好形象的發力點”，與此同時，任何個人或社會對物質财富的追求及其實現也不能以破壞自然生态系統的平衡關系為代價，“要為自然守住安全邊界和底線，形成人與自然和諧共生的格局”。 在政治取向層面上，生态文明建設是在社會主義文明整體框架中構建起更加健康和諧的人與自然關系，其核心目标是實現社會公平正義與生态可持續性考量的自覺結合和相互促進，從而推動中國特色社會主義的綠色革新以及向更高階段躍升的全面綜合轉型。根據唯物史觀，人類生命與生活的生産本身就包含着雙重關系，即“一方面是自然關系，另一方面是社會關系”，因而人與自然關系的變化時刻表現為對人類各主體之間社會利益關系的調整，或者說，任何一個文明形态中的人與自然關系實質上都是曆史性的社會自然關系。依此而論，完整意義上的生态文明建設，不僅關涉人與自然之間的關系及其改善，還意味着一種社會關系結構層面上的系統性重構；不僅要解決好日漸累積起來的較為嚴重的生态環境問題，還要處理好圍繞着自然生态條件的人民生活需要滿足與發展權益保障問題。也正因為如此，我國社會主義的政治制度架構和文化觀念對于推進生态文明建設有着重要的規範引領作用，尤其是它内在地要求把對自然生态環境等各種基礎性資源的共同擁有、互惠共享與公平分配作為全社會的根本性原則或核心價值。對此，習近平總書記明确指出，“要堅持生态惠民、生态利民、生态為民，重點解決損害群衆健康的突出環境問題，加快改善生态環境質量，提供更多優質生态産品，努力實現社會公平正義，不斷滿足人民日益增長的優美生态環境需要”。當然，社會主義事業本身的人民主體性還決定了“生态文明是人民群衆共同參與共同建設共同享有的事業”。也就是說，與發揮社會主義制度條件的公平正義保障作用同樣重要的，是切實加強廣大人民群衆在生态文明建設過程中的主體參與和責任擔當意識，從而在人民群衆共建共治共享的創新性實踐中開拓出社會主義文明新時代。 在戰略路徑選擇層面上，生态文明建設意指通過統籌協調推進人與自然和諧共生的現代化，探索構建一種經濟、社會與生态環境之間協調可持續發展的新社會。依據唯物史觀，自然生态系統與經濟社會發展都有着不以人的意志為轉移的客觀規律，同時它們又是相互聯系并統一于人類實踐發展的曆史過程，因而實現自由解放的經濟社會形态将會同時表征為“那種同已被認識的自然規律和諧一緻的生活”。由此而言，人類社會的文明發展意味着或指向合乎人性（社會）且合乎生态地調節自身的生産生活方式，而生态文明建設的基本要求就是對于經濟社會現代化發展與生态環境保護治理之間關系的科學認知與動态平衡。具體地說，建設生态文明既要做到科學認識并自覺遵循自然生态規律，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，逐漸建立健全現代化的生态環境保護治理體系，守住自然生态安全邊界，同時又要主動适應社會主要矛盾變化，促進經濟社會發展全面綠色轉型，在創造更多物質文化财富來滿足人民日益增長的美好生活需要的同時，提供更多優質的生态産品來滿足人民日益增長的優美生态環境需要。對此，習近平總書記着重指出，“正确處理好生态環境保護和發展的關系，也就是我說的綠水青山和金山銀山的關系，是實現可持續發展的内在要求，也是我們推進現代化建設的重大原則”。可以清楚看出，我國的生态文明建設并不否定一般意義上的現代化或經濟社會發展，而是緻力于我國改革開放以來形成的現代化發展模式的生态化革新與完善，也就是把我國經濟社會現代化牢固建立在自然生态系統總體穩定和可持續再生這一基礎前提之上，并以人口、資源、環境與經濟社會發展相協調和人民健康生活水平不斷提高作為根本标準，逐步形成以生态優先、綠色發展、普惠民生為特征的高質量發展模式。 綜上所述，生态文明及其建設話語以及作為其權威性表達的習近平生态文明思想，是貫穿于或影響到新時代中國特色社會主義建設諸多方面或議題領域的重要理論引領、政治規約和行動指南，而這也包括緻力于探索生态環境保護修複與扶貧開發、脫貧緻富相結合的生态扶貧政策領域，甚至可以說，廣義上的生态扶貧已然成為我國生态文明及其建設的一個重要思考論域、戰略支點或實踐創新前沿。相應地，我們可以在生态文明及其建設話語視域下對當代中國生态扶貧政策及其實施做出理論分析。

　　二、當代中國生态扶貧政策的演進及其主要實踐模式

　　扶貧濟困或反貧困是新中國成立以來黨和政府的長期性目标任務。改革開放以後，我國組織實施了大規模的開發式扶貧戰略行動。1994年3月公布的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000）》标志着中國扶貧開發戰略進入攻堅階段。值得關注的是，該計劃明确将生态失調作為扶貧攻堅主戰場之一，并提出要“加快植被建設、防風治沙，降低森林消耗，改善生态環境”。進入新世紀之後，堅持扶貧事業與可持續發展理念相結合，逐漸被确立為我國扶貧開發戰略的基本原則。例如，國務院2001年印發的《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》就明确提出了堅持可持續發展的扶貧開發基本方針，強調“要以有利于改善生态環境為原則，加強生态環境的保護和建設，實現可持續發展”。2011年中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》則明确把改善生态環境作為我國扶貧開發新階段的主要任務之一，要求“堅持扶貧開發……與生态建設、環境保護相結合，充分發揮貧困地區資源優勢，發展環境友好型産業，增強防災減災能力，提倡健康科學生活方式，促進經濟社會發展與人口資源環境相協調”。

　　2012年，黨的十八大報告正式提出“全面建成小康社會”宏偉目标，不僅要求貧困人口數量大幅減少，人民群衆生活水平全面提高，還要求生态系統穩定性增強、人居環境明顯改善，資源節約型、環境友好型社會建設取得重大進展。2013年，習近平總書記到湖南考察時首次做出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，并強調“扶貧開發要……同保護生态環境結合起來”。2015年是新時代黨和政府扶貧工作取得重大進展的一年。10月，習近平總書記在減貧與發展高層論壇上提出實施精準扶貧戰略，要求根據具體情況采取“五個一批”扶貧政策，即“通過扶持生産和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生态保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”；同月，黨的十八屆五中全會從實現全面建成小康社會目标出發明确提出，到2020年我國現行标準下農村貧困人口全部實現脫貧，解決區域性整體貧困問題，并實現生态環境質量總體改善；11月，習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上再次強調，打赢脫貧攻堅戰要精準施策，實施“五個一批”工程，并重點闡述了擺脫貧困與環境保護治理的辯證關系，指出考慮到我國貧困地區與生态安全屏障區和生态敏感脆弱區的高度重合性，“可以結合生态環境保護和治理，探索一條生态脫貧的新路子”；随後，中共中央、國務院發布《關于打赢脫貧攻堅戰的決定》并确立了“精準扶貧、精準脫貧”基本方略，其中将堅持保護生态、實現綠色發展作為一項基本原則，要求牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，把生态保護放在扶貧開發的優先位置，并系統闡述了結合生态保護實現脫貧的任務要求。2017年，黨的十九大報告進一步将防範化解重大風險、精準脫貧和污染防治确立為決勝全面建成小康社會“三大攻堅戰”，強調堅持人與自然和諧共生，為人民創造良好生産生活環境。至此，在精準扶貧、全面脫貧攻堅的國家反貧困戰略與政策體系下，“生态扶貧”發展成為中國特色反貧困道路的一個重要側面或進路，并構建起了貧困救助、扶貧開發與生态環境保護相互促進、彼此形塑的良性互動格局。

　　黨的十九大之後，黨和政府進一步強化、細化“生态扶貧”工作部署，使之成為一個理念更為豐富、政策意涵更加明晰的重大戰略舉措。這其中具有标志性意義的是2018年1月由國家發改委等六部委共同制定的《生态扶貧工作方案》。該方案從“原則要求——工作目标——戰略舉措與任務”等三個層面系統闡述了我國的生态扶貧政策體系，即總體上堅持“綠水青山就是金山銀山”理念與“精準扶貧、精準脫貧”基本方略，圍繞農民增收和生态改善這兩大方面，全力推進“生态工程、生态公益、生态産業、生态補償”等多項任務舉措，從而“推動貧困地區扶貧開發與生态保護相協調、脫貧緻富與可持續發展相促進”，努力實現2020年貧困人口“生産生活條件明顯改善”與“可持續發展能力進一步提升”。此後，生态扶貧工作得以進一步全面推進。2018年9月，黨中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，強調“堅持人與自然和諧共生”的基本原則，深入實施精準扶貧精準脫貧，推動構建“人與自然和諧共生的鄉村發展新格局”，助力實現“産業興旺、生态宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興新圖景。12月，生态環境部發布了《關于生态環境保護助力打赢精準脫貧攻堅戰的指導意見》和《生态環境部定點扶貧三年行動方案（2018-2020年）》，旨在指導實施行業扶貧和定點扶貧工作，協同推進生态環境保護和脫貧攻堅。不僅如此，習近平總書記也在多個場合闡述了生态扶貧對于攻克深度貧困和鞏固脫貧成果的重要意義，強調“生态環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題”，生态環境等領域構成了全面建成小康社會的明顯短闆，因而“解決好重點地區環境污染突出問題”是打好精準脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的重點任務。

　　“生态扶貧”思路及其實踐是新時代中國精準扶貧、精準脫貧戰略的重要内容，集中體現了以習近平總書記為代表的當代中國共産黨人在反貧困理念與行動上的政治魄力與制度政策創新。正如習近平總書記所指出的，“脫貧攻堅要取得實實在在的效果，關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，抓重點、解難點、把握着力點”。這其中最為重要的就是做好如下三方面工作：結合本地實際創新發展思路和發展手段、科學制定生态脫貧工作方案和統籌推進脫貧攻堅與綠色發展。過去幾年中全國各地依據本地區的自然資源禀賦與生态環境承載力，充分挖掘現存的經濟社會發展特色與優勢，積極探索符合自身實際的多樣化生态扶貧（脫貧）路徑，突出呈現為如下三種進路或模式。

　　

　　（一）綠色發展模式：甘肅康縣

　　所謂綠色發展模式，是指通過合理開發利用當地較為豐厚優越的自然資源和生态環境，來發展生态農林業、生态旅遊業和區域特色經濟，将自然生态禀賦有效轉化為綠色産品優勢、産業優勢和經濟優勢。正如習近平總書記所指出的，“發展産業是實現脫貧的根本之策”“要通過改革創新，讓貧困地區的土地、勞動力、資産、自然風光等要素活起來，讓資源變資産、資金變股金、農民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困人口增收”。尤其是考慮到中國大多數經濟貧困地區都擁有豐富的自然生态資源，發展切合當地自然生态條件且具有較高經濟收益的綠色産業以實現經濟增長與民生改善，理應是我國生态扶貧（脫貧）的主要途徑。對于這類地區而言，它們所關注的主要問題是，如何在守護好當地自然生态環境質量的前提下，探索實現“綠水青山就是金山銀山”的轉化渠道機制，并逐漸培育構建起較為完整的生态産業體系，甘肅省隴南市的康縣就是這樣一個成功案例。

　　康縣地處陝甘川三省交界地帶的秦巴山區，是長江上遊水源地保護區、生物多樣性主體功能區，森林覆蓋率高達67%，動植物種類繁多，自然生态資源十分豐富。基于此，黨的十八大以來康縣确立了“生态為基、發展為要、民生為本、黨建為先”的總體發展思路，将美麗鄉村建設作為全縣頭号工程部署安排，統籌各類資源，集聚群衆合力，緻力于打造美麗鄉村的“西北樣闆”。圍繞着促進綠色發展總目标，康縣堅持“生态經濟化、經濟生态化”的整體思路，以發展生态農業和生态旅遊業為重心來帶動地區生态産業體系建設，并借助電子商務等新手段助力美麗鄉村建設成果向經濟發展成果轉化，從整體上推動了縣域經濟的“綠色崛起”，于2019年底成功實現整縣脫貧。

　　康縣的綠色發展模式有如下幾條經驗：

　　其一，将生态優先、綠色發展思路貫穿于美麗鄉村建設的各方面與全過程。這突出表現為：康縣堅持“不搞大拆大建大集中”“就地取材、順勢而為”的人與自然和諧共處理念和“不砍樹、不埋泉、不毀草、不挪石”的原生态鄉村建設原則，持續推進“四個全域”工程（全域綠美淨、全域無垃圾、全域美麗鄉村、全域旅遊大景區），同時全面開展拆危（違）治亂和明窗亮竈行動，把康縣建設成為一個自然宜人、美美與共的大景區。到2019年，全縣美麗鄉村覆蓋率達到97.7%，1鎮12村被評為中國最美村鎮，其中珍愛茶山村上榜中國美麗休閑鄉村，花橋村入選第二屆中國美麗鄉村百佳範例。

　　其二，立足于山水景觀優勢，結合美麗鄉村建設，大力發展生态旅遊業。在這方面，康縣不僅強調走差異化的旅遊開發之路，按照“一村一規、一村一景、一戶一品”的要求規劃全縣生态旅遊大景區的建設，積極探索花橋村“政府引導+公司運營+協會管理+農戶聯動”、大水溝村“協會+農家客棧+農戶”等多種旅遊扶貧模式，同時還十分重視品牌示範引領，堅持推進“十村百戶千床”鄉村旅遊示範工程，持續打造三百裡旅遊文化風情線和白雲山生态綜合示範項目，突出長壩旅遊片區和陽壩景區龍頭示範輻射帶動作用，大力發展農家樂和農家客棧以及鄉村旅遊集散基地和房車營地等配套設施，不斷提升全縣鄉村旅遊接待能力和服務水平。到2019年，全縣已建成4個國家4A級、2個國家3A級旅遊景區，并獲得了“美麗鄉村旅遊名縣”稱号。據統計，全縣旅遊綜合收入從2012年的2.94億元增長到2019年的15.9億元。

　　其三，利用其豐富的自然生态資源，積極推進特色産業發展，加快新農村的整體化建設和品牌化經營。近年來，康縣确立了“整縣核桃、南茶北椒，區域優勢、做精做優”的産業發展思路，除了重點支持傳統區域特色優勢産業發展，提升其規模化、集約化、産業化水平，還積極發展循環農業、中醫中藥、節能環保、通道物流等綠色生态産業，聚力打造特色鮮明的縣域綠色生态産業體系，加快推進綠色生産、标準化生産和品牌創建。不僅如此，它還大力扶持智慧城市、電信服務等數據信息産業發展，全面推行“全域互聯網+電子商務+龍頭企業+特色産業”的發展模式，釋放“一店帶一戶”“一店帶多戶”的輻射帶動效應，将生産加工與産品促銷相銜接、發展産業與促進創業相結合。到2019年，興源土特産、滿福農産品開發公司入選首批國家級重點扶貧産品供應商名錄，農業特色産業高質量穩定發展，成功打造了“康耳”“翠竹”等一批名優農特産品，其電商年銷售額達到3.82億元，帶動2.3萬名貧困群衆持續穩定增收。

　　

　　（二）生态公益模式：青海三江源國家公園

　　所謂生态公益模式，是指通過承擔維護國家生态安全職責和參與國家生态保護地體系建設，來獲得國家财政轉移支付和生态補償資金，并在此基礎上實現當地居民的擺脫貧困和就業增收。這一模式主要關涉的是位于國家重點生态功能區或自然保護區之内及其周邊的社區民衆，由于他們所從事的維持改善生态環境或“守住綠水青山”的努力，并不隻是為了自身生存發展家園的修複，還同時承擔着維護國家或區域的生态安全屏障的職能，由此失去或犧牲了通過自然資源開發來實現經濟發展的機會，因而理應從社會與環境正義的角度得到經濟發展機遇、生态環境修複改善意義上的某些财政補償或獎勵，從而為他們的脫貧緻富提供必要條件或動力支持。對此，習近平總書記強調指出，“要把生态補償扶貧作為雙赢之策，讓有勞動能力的貧困人口實現生态就業，既加強生态環境建設，又增加貧困人口就業收入”“結合建立國家公園體制，可以讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生态保護人員，從生态補償和生态保護工程資金中拿出一點，作為他們保護生态的勞動報酬”。近年來，青海省三江源國家公園，作為我國開展國家公園體制試點的十個國家公園之一，圍繞生态公益扶貧開展了廣泛的實踐探索。

　　三江源國家公園位于我國西部的青海省境内，處于有世界屋脊之稱的青藏高原的腹地，是我國重要的水源涵養區，也是世界高海拔地區生物多樣性最集中、面積最大的地區，對中國乃至世界的生态安全穩定都極為重要。與此同時，由于其敏感和脆弱的自然生态條件，以及較為傳統的遊牧生産生活方式，三江源地區人民長期處于貧困生活狀态，經濟發展與生态保護的矛盾十分突出，是我國重點扶貧地區之一。相應地，國家公園體制試點的重要内容之一，就是構建起科學有效的生态補償政策等生态公益扶貧機制，從而做到三江源生态保護和當地民生改善的協同推進。從2008年開始，我國開始實施重點生态功能區的轉移支付制度，以引導地方政府加強生态環境保護，提高國家重要生态安全屏障所在地區政府的公共服務保障能力，到2019年支付金額已累計達811億元。此外，國務院2016年發布了《關于健全生态保護補償機制的意見》，不僅把青藏高原作為開展生态保護補償的重點區域，還特别強調要結合生态保護補償推進精準脫貧，規定“生态保護補償資金、國家重大生态工程項目和資金按照精準扶貧、精準脫貧的要求向貧困地區傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點生态功能區轉移支付要考慮貧困地區實際狀況，加大投入力度，擴大實施範圍”。在此基礎上，青海省制定出台了《三江源國家公園生态管護員公益崗位管理辦法（試行）》《三江源國家公園經營性項目特許經營管理辦法（試行）》《三江源國家公園項目投資管理辦法（試行）》《三江源國家公園志願者管理辦法（試行）》等多個規範性文件，并在2017年頒布實施《三江源國家公園條例》，進而形成了三江源國家公園規劃、政策、制度等15項标準體系，制定了生态管護公益崗位、科研科普、訪客管理等13個管理辦法，為三江源自然生态保護和可持續利用管理提供全面的制度政策保障。具體到公益補償資金的來源，三江源國家公園大緻形成了财政專項、行業扶貧、地方配套、金融信貸、社會幫扶和各地對口支援等構成的“六位一體”的投入保障機制。圍繞着這些資金的合理高效使用，三江源國家公園開展了生态公益扶貧機制方面的諸多探索，除了落實天然林保護工程、森林生态效益補償（國家級公益林補償）、濕地生态補償、退耕還林還草工程、草原生态保護補助獎勵等項開支外，還創新設置生态管護公益崗位、積極開展與國家公園功能定位相符合的特許經營項目等。

　　一方面，由于三江源國家公園地域遼闊且海拔較高，專人管護不僅難度大，而且有極高的運營成本。為此，三江源國家公園設立了生态管護公益崗位，當地群衆接受必要的生态管護培訓之後，從事生态體驗輔導、環境教育服務、生态維護監測、執法監督輔助等方面的公益工作，并獲得一定的崗位補助金與意外保險。這不僅有助于解決國家公園的高額管護成本難題，還可以提高當地居民的環保意識與主體意識，促進形成環境友好的生産生活方式，擴寬居民就業增收渠道。近年來，三江源國家公園不斷完善生态管護公益崗位管理，認真落實《三江源國家公園體制試點方案》所規定的“一戶一崗”政策，推進山水林湖草組織化管護和網格化巡查，組建了鄉鎮管護站、村級管護隊和管護小分隊，構建起“點成線、網成面”的生态管護體系，并且通過建立生态管護員信息管理數據庫和制定生态管護标準規範等方式，提高生态管護員隊伍的正規化、專業化、信息化管理水平。2019年，青海省統籌落實生态管護公益崗位補助資金3.7億元，并做到及時精準發放。迄今，全公園共有17211名生态管護員持證上崗，約占牧民總數的27%，人均年增收2.16萬元，生活水平穩步改善。

　　另一方面，由于三江源地區生态脆弱，不宜進行大規模産業開發活動，三江源國家公園對經營性項目實行特許經營管理，堅持保護第一、合理開發、永續利用的原則，制定了園區産業發展正面清單及其扶持政策，着力支持與生态環境相适應、與民族風情相融合、與人民需要相一緻的綠色産業，特别鼓勵廣大當地群衆參與園區建設，幫助扶持他們以多種形式開展生态體驗和自然教育、家庭旅館、牧家樂、民族文化演藝等環境友好型經營項目，帶動居民充分就業和收入持續增長。三江源國家公園嘗試從草場承包經營逐步轉向特許經營，推進生态畜牧業、高端畜牧業等綠色産業發展，積極開展藏藥産業、有機畜牧業以及生态旅遊等新型産業項目，拓展農畜産品銷售途徑，打造區域性産品品牌，帶領牧民共享綠色發展成果。到2020年，首批特許經營項目生态體驗試點已為當地社區帶來超過100萬元的收入，其中45%為接待家庭所得，45%納入當地社區基金，10%用于生态保護工作。

　　

　　（三）生态搬遷模式：山西岢岚縣宋家溝

　　所謂生态搬遷模式，是指将那些“一方水土難以養一方人”的地理偏遠、資源匮乏和生态系統脆弱地區的居民進行易地搬遷安置，成立移民社區（村）從而幫助貧困群衆穩定脫貧。習近平總書記指出，“生存條件惡劣、自然災害頻發的地方，通水、通路、通電等成本很高，貧困人口很難實現就地脫貧，需要實施易地搬遷”“要有序推進異地搬遷扶貧，讓搬遷群衆搬得出、留得下、能緻富，真正融入新的生活環境”。生态搬遷是異常複雜的、牽涉到方方面面的系統性工程。這種異地安置方案既要從根本上改變搬遷居民的生态環境狀況，确保新家園的生态環境宜居和自然資源充足，還要為搬遷居民提供必需的住所及其配套設施、就業創業條件、社會交往空間和文化認同氛圍等。在這方面，山西省岢岚縣宋家溝村是通過易地搬遷從根本上改變所處的自然生态地理、人居環境與生産生活條件的典型案例。

　　隸屬于山西忻州市的岢岚縣地處黃土高原中部、呂梁山深處，山大溝深、坡陡地瘠，全縣近一半村莊散落在溝壑邊緣，是首批國家級扶貧開發重點縣，其中宋家溝村是典型的深度貧困村，2014年建檔立卡時貧困發生率高達40%。在全面脫貧攻堅政策的支持下，岢岚縣在2016年開始實施整村易地扶貧搬遷，而宋家溝村是8個搬遷集中安置點之一。習近平總書記2017年6月21日曾來到宋家溝村進行考察，并特别強調了異地搬遷的系統性規劃問題，“實施整村搬遷，要規劃先行，尊重群衆意願，統籌解決好人往哪裡搬、錢從哪裡籌、地在哪裡劃、房屋如何建、收入如何增、生态如何護、新村如何管等具體問題”。此後，岢岚縣有組織、有計劃地大力推進整村易地扶貧搬遷，并設計開展搬遷後新村提升項目，通過保生态、興産業、幫就業不斷改善人民生活。到2018年底，岢岚全縣116個貧困村全部實現脫貧摘帽。2019年，宋家溝村被評為國家3A級景區、第一批全國鄉村旅遊重點村、中國美麗休閑鄉村和全國鄉村治理示範村。宋家溝村的脫貧經驗可以概括為，堅持“規劃引領、統籌推進、新區建設、産業支撐、鄉村治理”的總思路，将搬遷前科學規劃與搬遷後集約建設、精準脫貧與生态文明建設相結合，整合各方面各渠道扶貧項目，從而找到了同時破解環境問題與貧困問題的扶貧（脫貧）新路徑。

　　一方面，通過異地搬遷及其之後的新區建設，從根本上改變了居民生活困境。岢岚縣首先在搬遷規劃上就做出了精細周到的安排，确立了“政府主導、群衆自願、統籌規劃、分步實施、分類安置、綜合扶持”的原則，并形成了1個縣城、8個中心集鎮和41個中心村的“1+8+41”的安置規劃，居民自願選擇遷居去向并得到相應的不同形式的搬遷補助。2017年以來，宋家溝村新建移民安置房265間、5300平方米，承接全鄉14個行政村、145戶易地搬遷戶的265人入住，并進行了統一的房屋裝修與家居配置。在搬遷資金籌措上，宋家溝搬遷項目籌措資金共計5200萬元，其中包括政策資金（656.8萬元）、異地搬遷資金（976萬元）、政府融資（3094.4萬元）、風貌整治自籌（472.8萬元）等四大部分，而每一個三口之家的建設費用（以60平方米為标準）在11.4萬元左右，基本可以做到“搬遷不舉債”。在新村建設上，為了節約利用資源，岢岚縣堅持就地取材，結合宅基地改革等政策，采取規劃、設計、招标、施工、管理“五統一”的方式規劃建設新區，整合使用扶貧搬遷、危房改造、垃圾治理、人居環境整治等不同渠道資金，統籌實施住房、衛生、水電、道路等15項小康社區建設行動，讓村民過上“水管子接到竈台、出門就能坐上車”的現代便捷生活。而為了徹底擺脫貧困，宋家溝村因地制宜，大力推進沙棘、蘑菇、經濟林等特色産業，持續深化養羊、大豆種植等六大傳統産業和光伏、中藥材、鄉村旅遊等三個新興産業開發，不斷完善利益聯結機制，讓村民嵌入進全縣域産業鍊，共享發展紅利。到2019年，宋家溝村人均可支配收入達到8816元，較2014年翻了一番。

　　另一方面，高度重視對自然生态的治理修複與可持續利用，堅持生态修複保護和脫貧攻堅相結合，因地制宜探索生态扶貧之路。這突出體現在，岢岚縣對完成搬遷的村莊實施了整體拆除、退耕還林、荒山造林和生态修複等多方面的生态環境治理，并借助生态工程建設促進貧困群衆就業增收。例如，在2019年，岢岚縣實施人工造林4.92萬畝，全部由扶貧攻堅造林專業合作社承接實施，構建造林扶貧合作社帶貧機制，實行造林、管護、經營一體化運行，幫助貧困人口獲得穩定的勞務收入，尤其是在生态管護方面，建立了“縣建、鄉聘、站管、村用”的生态林管理機制，雇傭生态護林員500多名，實現穩定脫貧增收。不僅如此，宋家溝村還堅持“依山就勢、錯落有緻、鄉土風情”的原則，做好新時期村鎮規劃建設，對所有新舊住房和閑置房屋及其庭院實施了風貌整治提升，将昔日破敗荒涼的小村莊改造為宜居宜業的新鄉村，并結合其周邊曆史文化資源，建設濃厚鄉土風情和晉西北風格的鄉村生态旅遊區，發展農莊民宿、民俗體驗、觀光農園、生态教育等多種模式的休閑觀光旅遊業。2018年以來，宋家村舉辦了兩屆鄉村旅遊季，接待遊客48萬人次，收入200餘萬元，帶動貧困戶戶均增收1.5萬元。

　　

　　三、比較與理論分析

　　應該說，上述叙述性闡釋尤其是對甘肅康縣、青海三江源國家公園和山西岢岚縣的案例分析，大緻反映了我國生态扶貧話語政策體系的形成發展與現實推進水平。總體而言，作為一種公共政策及其落實，生态扶貧可以大緻理解為在新時代中國特色社會主義現代化建設的宏觀背景與語境下，通過國家專項政策、各方面資源投入和各級地方政府的有效組織，來實現對較為豐厚生态環境資源的經濟貧困地區的綠色開發或較為貧瘠自然生态環境的經濟貧困人口的異地發展。在“決戰決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會”的全民政治共識與國家重大戰略統領之下，生态扶貧逐漸發展為一個理念豐富、政策綜合和途徑多元的議題性話語政策實踐體系，并構成了中國特色社會主義扶貧理論與實踐的重要側面或維度，而大力推進綠色發展、建立健全生态公益補償機制、有序開展生态易地搬遷是其中最具代表性的三種實踐模式或進路。正如習近平總書記在2020年決戰決勝脫貧攻堅座談會上所指出的，“通過生态扶貧、易地扶貧搬遷、退耕還林還草等，貧困地區生态環境明顯改善，貧困戶就業增收渠道明顯增多，基本公共服務日益完善”。到2020年底，我國現行标準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，近1億貧困人口成功實現脫貧。這其中，生态扶貧各項目助力2000多萬貧困人口實現脫貧，成效顯著：綠色發展政策帶動1600多萬貧困人口脫貧增收；生态公益補償政策累計選聘110.2萬名生态護林員、吸納160多萬名建檔立卡貧困人口參與生态工程建設、借助公益性崗位兜底安置496.3萬貧困人口；生态異地搬遷政策實現960多萬建檔立卡貧困群衆喬遷新居。因而可以說，正是生态文明建設與精準扶貧、精準脫貧戰略和政策的深度融合，黨和國家以及各地區政府和人民群衆的共同努力，使得我國的生态扶貧工作在生态環境保護和貧困群衆脫貧緻富兩方面都取得了曆史性進展，并發展成為一種特色鮮明且最具可持續性的扶貧（脫貧）實踐模式。 而從生态文明及其建設這一更高位階戰略或更寬闊視域來看，我國的生态扶貧政策及其實施還提出或彰顯了如下三個需要進一步讨論的問題。 一是生态扶貧話語政策及其實施的生态保護抑或脫貧緻富的“初心”問題。如同生态文明建設一樣，生态扶貧本身也是一個綜合性和整體性的考量、政策與實踐，其中會牽涉從自然生态地理、經濟社會發展到曆史文化條件的方方面面元素，而且它們之間必須是相互支撐和促動的，其中生态環境基質的“綠水青山”本色或“綠水青山”再造都是最為基礎性的決定因素。應當肯定的是，我國生态扶貧過程中所湧現出的綠色發展模範區（縣市鎮）、生态公益補償試點地區和異地搬遷安置點，都在總體上遵循了生态優先、綠色發展的生态文明建設理念與原則，也就是緻力于保護好或修複“綠水青山”的“初心”。例如，生态環境部從2017年開始評選了四批、共262個國家生态文明建設示範市縣，它們中的相當一部分都是協同推進高質量發展與高水平環境保護的經濟相對貧困地區。文化和旅遊部與國家發展和改革委員會從2019年開始評選的兩批全國鄉村旅遊重點村已經涵蓋了來自各省市自治區的1000個鄉村，除了旅遊資源豐富和服務設施完善之外，其基本條件還包括自然生态保護較好和就業緻富帶動效益明顯，明确要求以“文化引領、生态優先、農民主體”為原則來打造鄉村旅遊發展的重點示範。而國家發展和改革委員會在2019年開展的生态綜合補償試點，同樣強調了生态保護與地區經濟發展的協調适應目标，并充分肯定三江源地區通過生态補償手段較好地實現保護與發展的平衡以及民生的改善，成為高原地區的生态脫貧樣闆。 必須承認，脫貧而非生态是我國現階段生态扶貧政策及其實施的首要價值。事實上，我國精準扶貧地區的識别判定主要以經濟指标為主，并且對扶貧成效的考核評估也以貧困人口的就業收入等經濟指标為主要依據。例如，依據2016年中共中央、國務院辦公廳印發的《關于建立貧困退出機制的意見》，貧困人口和貧困村縣的脫貧指标及标準涵蓋經濟收入、醫療教育、基礎設施和公共服務供給等方面，但并沒有明确包含與生态環境改善有關的衡量指标。結果是，許多地方政府仍在以一種泛經濟化思維來理解與開展生态扶貧工作，也就難以真正消解或克服生态環境保護與現代化經濟社會發展之間的沖突或矛盾一面。比如，從廣大貧困群衆自身的角度來看，盡管生态扶貧通過生态教育實踐和提供生态公益崗位等方式提高了他們的生态保護意識，但其參與扶貧的最大動力依然是改善生計而不是保護生态，經濟權益考量仍是規約人們思維與行動的第一動力，而生态扶貧過程中不斷擴展的資本滲透或“資本下鄉”也可能會進一步強化經濟至上主義文化。 二是生态扶貧政策及其實施中的主體結構及社會主義政治向度問題。一般而言，我國生态扶貧的主體包括黨和政府、社會責任企業和普通民衆，其理想結構則是這些不同主體之間形成一個協同配合的整體。但客觀地說，迄今為止的生态扶貧政策及其實施仍在相當程度上是一種“自上而下”的政治社會動員，其中突出呈現為黨和政府的絕對主導性，體現在資金投入、人力資源投入和大型項目組織等方面，而層層幹部下派、部門地方結對合作、東西部對口支援、地方幹部駐村包戶等則構成了脫貧攻堅戰的關鍵性支撐力量。比如，黨的十八大以來，中央财政專項扶貧資金每年新增200億元，2020年達到1461億元，而全國選派50多萬名幹部擔任第一書記參與扶貧，共派出300多萬名幹部駐村幫扶。對此，習近平總書記強調，“越是進行脫貧攻堅戰，越是要加強和改善黨的領導”“緻富不緻富，關鍵看幹部”。毋庸置疑，對于那些生态環境條件惡劣、發展基礎差的貧困地區而言，黨和政府以及各級領導幹部的深度介入與統籌協調是至關重要的，可以充分發揮社會主義政治在保障人民群衆基本需求、長遠利益和環境正義等方面權益的突出優勢，從而更好促進這些區域生态可持續性、社會可持續性與經濟現代化發展的融合統一。尤其值得提及的是，通過發展集體合作社來促進保障當地居民對于生态工程和産業的參與，通過成立集體性質企業來促進實現當地居民對經濟發展資源和收益的共享，都是生态扶貧的社會主義集體化優勢的重要體現。比如，岢岚縣宋家溝村依托管涔山國有林場成立了造林合作社，帶動全村貧困戶戶均年增收7000多元，而康縣鳳凰谷村成立的集體旅遊公司對貧困戶實行股份分紅，貧困戶脫貧後轉讓股份給其他貧困戶，帶動群衆共享經濟發展成果。 然而，不容回避的是，畢竟廣大普通群衆才是生态扶貧（脫貧）最重要的主體，如何保障與促進他們的切實和制度化參與有着根本性意義。為此，既要下力氣解決廣大貧困地區由于長期處于偏遠地理生活環境，缺乏足夠的自我發展能力與意願的問題，也要制度化解決在有限時間内消除絕對貧困的政治目标和主要采取财政轉移支付或政策優惠等“輸血式”扶貧方式所導緻的生态扶貧效應穩定性與可持續性不足問題。這其中，《中共中央國務院關于打赢脫貧攻堅戰的決定》所提出的“堅持群衆主體，激發内生動力”，應該成為我國新時期推進生态扶貧向縱深發展的重點所在，尤其是加強扶貧工作隊（幹部）撤離之後的社會自組織建設，逐步實現從外部直接“輸血”到激勵内部“造血”的主導扶貧方式轉變，促進貧困地區的内生性發展。因而，對于新時期的生态扶貧工作來說，中國特色社會主義的政治考量或維度依然不可或缺甚至更加重要，特别是要更加注重從當地居民的實際需要出發，因地制宜地發掘弘揚地方資源優勢，構建現代化的綠色産業經濟體系，堅持“扶資”“扶智”與“扶志”相結合，着力提高貧困地區民衆的生态意識與綠色發展技能，構建和諧團結而充滿活力的社會基層組織體系。而對于那些易地搬遷貧困群衆而言，要着重解決好在新建和移居社區中的本地化适應融合問題，克服因背井離鄉而産生的空間失衡感和心理孤獨處境，從而盡快構建起社會主義新鄉村意象和發展願景，而這就需要從更為寬闊的社會與文化視野，而不隻是從經濟層面來考慮這些貧困社群的民生改善或生态恢複問題。 三是生态扶貧話語政策與生态文明及其建設戰略的逐漸對接融合問題。一方面，從話語政策本身來說，生态扶貧（脫貧）和生态文明及其建設有着多重意義上的相通甚至重合之處，比如，生态扶貧的目标及其實現也需要考慮各方面目标追求、各種形式動力機制、各個社會主體的協同一緻的整體性綜合性過程，因而，生态扶貧（脫貧）的綠色發展實踐模式或進路和生态文明建設的綠色發展實踐模式或進路其實是高度重合的。所以，習近平總書記才強調，“通過各種舉措，形成支持深度貧困地區脫貧攻堅的強大投入合力”，而我們在生态扶貧（脫貧）實踐中經常看到的也是生态保護修複、貧困人群救助、美麗鄉村建設、老少邊窮地區扶持、新黨建等多種政策的合成運用。另一方面，随着我國廣大農村地區絕對貧困與區域性整體貧困現象的消除和全面建設社會主義現代化國家新階段的開啟，尤其是鄉村振興戰略的全面組織實施，我們需要從一種新的政治高度與理論視野來認識這些經濟相對貧困地區的“生态”“貧困”“發展”的現狀、成因與變革願景，并進行一種更加符合科學的概念理論化、議題政治化和政策制度化。其中最為重要的是重新認識這些生态環境敏感脆弱地區的生态安全屏障與生态系統服務功能，并在此基礎上重新構想包括這些地區在内的整個國家乃至全球的經濟社會生态化發展願景。就此而言，生态文明及其建設顯然是一種更具理論與政治想象空間的綠色傘形概念或話語，至少可以在新的起點與高度上重塑“生态扶貧”術語本身。 依此而論，由于國家現代化發展階段和反貧困理論範式的緣故，生态與扶貧（脫貧）在當代中國語境下達成了一種十分自然而方便的政治“聯姻”。這種曆史性結合，使得黨和政府可以集中大量社會資源來解決龐大人口數量和地理區域的經濟絕對貧困問題，并取得了舉世矚目的反貧困公共政策治理成效，彰顯了社會主義當代中國強大的社會政治動員能力與治國理政水平。但也必須看到，這種時代結合的曆史性質是顯而易見的。因為，我們對于生态修複和環境保護的認知與實踐水平，就像我們對于生态文明經濟樣态和綠色社會的認知與把握水平一樣，還是非常有限的，相應地，現實中的大量生态扶貧實踐做法及其努力的經濟社會與生态效果，還需要更長的時間跨度來檢驗。而這意味着，一方面，我們目前所創造的生态扶貧（脫貧）模式及其成功，還隻是非常初級或初步性的，接下來還需要采取更加持久與更大力度的決心和行動，所以，習近平總書記才強調，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮鬥的起點”；另一方面，從生态文明及其建設話語體系來說，生态扶貧在很大程度上隻是一種具有階段性和過渡性意涵的政策戰略，它所真正解決的更多是我們構建一種人與自然和諧共處關系的自然環境條件和物質經濟基礎，但這并不意味着我們可以依此消除社會關系層面上比如傳統生産生活方式所導緻的社會不公正與生态不可持續問題，更不意味着我們可以由此就能邁入尊重自然、順應自然、保護自然的未來社會。對此，我們必須保持足夠的政治與理論清醒。

　　作者簡介

　   郇慶治，beat365官方网站教授、博士生導師

     文章來源 ：《福建師範大學學報》（哲學社會科學版）2021年第4期。

 

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